2017年度对外承包工程市场综述（上） | 阳光解读
编者按
近年来，对外承包工程市场变化很快，我国对外承包工程政策与法规的变动也很大，对外承包企业应密切关注和适应对外承包工程市场的这些动态和发展趋势，熟悉和遵守新修订后的对外承包工程政策与法规，否则一方面可能落伍于市场趋势，落入对外承包工程市场“食物链”或“价值链”的底层，另一方面还可能触犯国家相关法律法规，导致法律责任。阳光所合伙人宋玉祥律师根据自己多年工作经验，对2017年我国对外承包工程市场的动态、发展趋势以及政策与法规的变化做出了综合评述，希望对我国对外承包企业有所启发和助益。今天，我们推出该报告的第一部分，欢迎留言并在后台互动讨论。
文/
阳光时代律师事务所国际业务部 宋玉祥
一、2017年我国对外承包工程总体情况介绍
（一）2017年我国对外承包工程总体情况
根据国家商务部统计，2017年，我国对外承包工程业务完成营业额11382.9亿元人民币，同比增长7.5%（折合1685.9亿美元，同比增长5.8%），新签合同额17911.2亿元人民币，同比增长10.7%（折合2652.8亿美元，同比增长8.7%）。在对外直接投资方面，2017年，我国对外非金融类直接投资累计实现投资额8107.5亿元人民币，同比下降28.2%（折合1200.8亿美元，同比下降29.4%）。
从上述统计数据看，我国对外承包工程市场继续保持较高的增长势头，而受国家对外投资政策调整和外汇管理政策适度收紧的影响，我国对外投资金额较2016年不但没有上涨，还发生了大幅下降，这更作证了我国对外承包工程在对外投资合作中的重要性。
根据国家商务部统计，2017年，对外承包工程方面，我国企业在“一带一路”沿线的61个国家新签对外承包工程项目合同7217份，新签合同额1443.2亿美元，占同期我国对外承包工程新签合同额的54.4%，同比增长14.5%；完成营业额855.3亿美元，占同期总额的50.7%，同比增长12.6%。
而在对外投资方面，2017年，我国企业共对“一带一路”沿线的59个国家非金融类直接投资143.6亿美元，同比下降1.2%，占同期总额的12%，较上年提升了3.5个百分点，主要投向新加坡、马来西亚、老挝、印度尼西亚、巴基斯坦、越南、俄罗斯、阿联酋和柬埔寨等国家。对“一带一路”沿线国家实施并购62起，投资额88亿美元，同比增长32.5%。
从上述统计数据可知，在国家政策支持和鼓励下，“一带一路”沿线的对外承包工程无论从新签约合同额还是从营业额来说，都实现了大幅增长，也大幅高于我国对外承包工程市场的总体增长水平，在我国的整个对外承包工程市场中占有举足轻重的地位。
但是，与对外承包工程项目相比，虽然有国家政策的支持和鼓励，我国企业在“一带一路”国家的投资仍然抱有谨慎的态度，投资额不升反降，且在我国对外投资总额中的占比也较小，这正印证了相关风险评估机构对“一带一路”国家的风险评估：“一带一路”国家多为中高风险的国家，低风险的国家很少（见下图），而境外投资的风险较对外承包工程的风险大得多。
中国社会科学院对“一带一路”国家投资安全评级结果表
当然，我国在“一带一路”区域的投资也并非乏善可陈，虽然我国企业对“一带一路”总体仍抱有谨慎态度，但较2016年的投资意愿更强，态度也更为积极，如以小股投资拉动EPC总承包的项目越来越多见，另外，收购项目也逐渐增多，最典型的为中石油集团和中国华信在2017年28亿美元联合收购阿联酋阿布扎比石油公司12%股权，这种大规模收购交易在“一带一路”国家是少有先例的。
二、2017年我国对外承包工程法律法规动态
（一）对外承包工程资格制度取消
对外承包工程资格制度是我国多年来对对外承包工程活动进行规范管理的“门槛”性管理制度，但随着我国政府“简政放权”执政理念的实施，国务院于2017年3月1日颁布了《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（第676号令，以下简称《决定》），整篇删去了《对外承包工程管理条例》（简称《条例》）的第二章（对外承包工程资格），并删除了《条例》中与对外承包工程资质相关的其他内容。自此，施行近10年的对外承包工程资格制度宣告废止。
笔者认为，取消对外承包工程资格制度对于对外承包工程行业而言是把“双刃剑”，既可能是“福音”，也可能是“噩梦”：对于原来未获得对外承包工程资质的走出去企业，特别是中小企业来说，对外承包工程资格制度的取消可能是福音；而对我国的整个对外承包工程行业来说，如果监管不到位，则对外承包工程资格制度的取消可能是“噩梦”——我国对外承包工程市场的竞争将更加激烈，恶性竞争将更加严重。同时，笔者也认为，这种负面影响也是有限的，因为境外业主在选定承包商时，通常也会对承包商的资信、经验和业绩设置资格要求，使对外承包企业只能承担与其能力和业绩相匹配的承包项目。
（二）对外承包工程的商务部审批手续由核准改为备案制
对于对外承包企业获取对外承包工程项目，国家商务部原来的管理制度为“核准制”。但2017年9月29日，国务院下发了《关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46号），取消了商务部关于对外承包工程项目的核准制度，国家商务部也于2017年11月13日下发了《关于做好对外承包工程项目备案管理的通知》，正式规定将对外承包工程项目的管理制度由“核准制”改成了“备案制”，并将地方企业和中央企业之下属单位的境外工程项目备案机构下放至省级商务主管部门（特定项目办理仍由商务部统一负责）。
由“核准制”到“备案制”的转变，大大简化了对外承包工程项目获取的政府审批程序，有利于我国对外承包企业获取对外承包工程项目，提高效率、降低隐性成本。
三、2017年我国对外工程承包市场的动态和发展趋势
（一）实体企业的崛起和窗口公司的滑落
在我国对外承包工程30多年的历史长河中，窗口公司传统上一直是我国对外承包企业的领头羊，无论是产值、利润总额、利润水平还是合同额，设计、施工单位都难望其项背。但近年来，窗口公司的业绩却大幅滑落，而设计、施工单位等实体企业的业绩大幅增加，这在2017年体现的更为明显。
据笔者观察，窗口公司业绩滑落、实体企业崛起的原因主要有：
（1）窗口公司不具备设计、制造和施工技术能力的局面并未得到改观；
（2）窗口公司运作对外承包项目，中间加价导致承包合同价格人为提高的局面仍是个客观存在的不利现实；
（3）相关政府和大部分集团公司已放开了对外承包工程的经营权，直接承接境外工程项目不再是窗口公司的特权；
（4）“走出去”时间早、有实力的设计、施工单位已通过分包境外工程项目，甚至直接承接境外工程项目，获得了较丰富的国际市场开发和境外项目实施经验，并积累了一定的人脉关系，改变了信息不对称的局面。
面对上述不利局面，窗口公司也采取了应对方案：一是继续利用已积累的海外人脉关系，开发对外承包工程项目，二是由对外承包工程向境外投资转型，走向了转型之路，虽然转型之路走起来较为坎坷。
（二）母公司担保问题更加突显出来
在传统的对外承包工程实践中，我国对外承包企业向业主提交的担保通常有投标保函、预付款保函、履约保函和质保保函等银行保函，而极少提交母公司担保，在2014年之前，提交母公司担保只是零星的个案。但自2014年以来，承包商母公司担保如骤雨般密集爆发出来，并在短短几年内成为境外项目业主的普遍要求。其实，早在国家外汇局于2014年5月颁布了《跨境担保外汇管理规定》（汇发[2014]29号）后，笔者就于2014年在《浙江国际工程》发表《国家外汇局跨境担保新规定与国际工程承包中的承包商担保》一文，预测“在国际工程承包市场上，将有越来越多的境外业主要求中国承包商向其提交母公司担保”，最近三年的对外承包工程实践完全验证了笔者当时的判断。
提交母公司担保的做法，背离了集团制企业设立承包平台以隔离母公司风险的初衷，增加了母公司（集团公司）的担保债务负担。如集团公司的下属对外承包子公司都要求集团公司就其境外项目提供母公司担保，集团公司将不胜其累。如何应对境外业主普遍的母公司担保要求，防控母公司担保风险，成为我国对外承包企业所面临的新课题。
（三）承包商以资金拉动EPC承包的趋势
近几年来对外承包工程市场发生重大变化的又一重要体现是，境外业主越来越多地要求承包商提供部分资金支持，以提供资金为前提，将境外工程项目授予中国承包商。承包商提供资金的方式有多种，但不外乎两种形式（除了传统上提供融资协助的做法）：
1.在境外业主为项目落实资金之前，先由承包商垫资开工建设；
2.要求承包商提供部分资金，以小股参股形式参与境外项目的投资运作，并以此作为将EPC工程项目授予承包商的前提。
根据笔者的服务体会，由承包商向业主提供部分资金支持，大大加重了承包商的义务和风险：
第一，与承包商垫资相应，境外业主越来越倾向于在项目建设中“抢跑”，即在未获得相关政府许可（如环评许可、开工许可等）之前提前开工，这加重了承包商的合法性风险和工程款不能收回的风险；
第二，与承包商垫资相应的是业主提供的垫资担保，承包商为保障垫资的安全，需要业主提供哪方面的担保，担保的能力和可执行性如何？这都是承包商面临的新课题；
第三，以参股投资拉动EPC总承包，将改变对外承包项目的传统运作模式，迫使承包商进入陌生的境外投资领域，承包商将受知识结构差异、投资经验不足、投资风险管理能力欠缺、经营管理思路理念的惯性制约等因素的限制，难以应对境外投资风险管控的新挑战。（未完待续）
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